長江保護法夯實長江保護制度保障 生態優先將推動長江經濟帶綠色發展?

歷經三次審議，2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了長江保護法。

作為我國第一部流域法律，長江保護法將于2021年3月1日起施行。長江是我國第一大河，水系支流眾多、生態系統獨特，也是我國生物多樣性最為典型的區域。習近平總書記兩次視察長江經濟帶時指出，“長江病了，而且病得還不輕”，強調“長江生物完整性指數到了最差的‘無魚’等級”，要求“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發”。

那么，長江保護法的出臺將對長江大保護起到什么作用?能否從根本上解決母親河保護的難題?如何才能實現經濟和環境保護的協同發展?

夯實長江大保護的制度保障

“長江流域整體性、系統性生態保護不足，生態系統退化趨勢加劇，水污染物排放量大，環境風險隱患較多，產業結構布局不合理，綠色發展相對不足，相關法律體系不能滿足長江流域生態環境保護與管理的需要。”生態環境部環境規劃院研究員董戰峰表示，長江保護法的制定與實施，是將習近平總書記關于長江保護的重要指示、黨中央對長江經濟帶綠色發展戰略部署以法律形式予以貫徹落實的最有效措施，是我國生態環境法體系建設的標志性成果。

中國環境科學研究院提供的材料顯示，長江經濟帶是我國水環境問題最為突出的流域之一。長江經濟帶面積雖只占全國的21%，但廢水排放總量占全國的40%以上，單位面積化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物排放強度是全國平均水平的1.5倍至2倍。隨著長江經濟帶生態環境保護戰略實施，長江干流新增的污染負荷壓力逐漸減小，但長江支流有很多，特別是流經城市的支流水質相對較差。

全國人大常委會法制工作委員會經濟法室主任王瑞賀說，依法維護長江流域生態安全，推進長江流域綠色、可持續、高質量發展，事關國家經濟社會發展的全局。長江保護法堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，突出共抓大保護、不搞大開發的基本要求，針對長江流域的特點和存在的突出問題，采取特別的制度措施，推動長江流域經濟社會發展全面綠色轉型，實現人與自然和諧共生。

中國政法大學教授王燦發認為，長江保護是一個綜合性、系統性的問題。單靠一部法律不能解決所有問題，但這為保護難題的解決提供了法律途徑。“解決問題的途徑是多種多樣的，法律是最后的保障，有了這個保障，也有利于其他相關問題的解決。”

董戰峰強調，長江保護法統籌資源、生態、環境保護與治理，體現了“山水林田湖草統籌治理”的生態系統觀，將長江流域資源的相關要素、多種價值和生態服務功能進行綜合平衡，通過立法穩固下來，從根本上夯實了長江大保護的制度保障。

形成合力進行系統性保護

長江綿延6000多公里，流經十多個省市，橫跨我國東中西三大板塊。“共抓大保護、不搞大開發”需要統籌協調長江生態環境保護所涉及的上下游、左右岸和干支流的不同區域，以及沿線的不同行業，形成保護合力。

生態環境部法規與標準司司長別濤說，長江保護法重點解決了以往長江保護管理體制中“九龍治水”的頑疾。堅持全流域合作、協同保護，通過國家建立長江流域協調機制，建立起統分結合、整體聯動的長江流域管理體制，整合干支流、左右岸和上中下游治理能力。并將建立更完善嚴格的長江流域生態環境標準體系，健全流域內資源調查、環境監測、生態環境風險預警、環境應急體系和監測信息共享和統一發布制度。

“長江保護法是針對一條大江大河的保護，把資源保護、污染防治、生態環境修復都囊括在內，還包括了綠色發展。綠色發展實際上屬于經濟發展范疇，這體現出保護的綜合性和系統性。”王燦發說，相比于單項立法，比如水污染防治立法等，長江保護法更系統，更有利于全面保護，為整個長江流域的生態環境保護、綠色發展以及生態安全等提供了法律保障。

長江保護法第二章是“規劃與管控”，要求科學有序統籌安排長江流域生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，優化國土空間結構和布局等。“這也為長江流域的規劃和空間管控提供了依據，意味著把長江流域作為一個統一、完整的國土空間來進行規劃和管控，助推生態保護、資源開發、綠色經濟等有序發展。”王燦發說。

董戰峰說，長江保護法創新了體制機制，在流域管理模式方面做出了特色方案。首次在法律層面明確了建立長江流域統籌協調機制下的分部門管理體制，以協調機制統籌和解決各省市之間的橫向關系和矛盾，從而使流域總體規劃、流域環境和生態保護及修復制度、流域水質管理、污染控制制度以及流域水資源管理規劃和運作等規劃政策聯系協調起來。

生態優先倒逼發展模式升級

“《環境保護法》從2015年1月1日開始實施，規定了保護優先的基本原則，但這是指在自然保護區、飲用水水源地等特殊區域里實施保護優先。”王燦發說，長江保護法規定的生態優先原則，比環保法更進了一步。這表示當生態保護與經濟發展產生矛盾時，“要把生態保護放在首位”，這為長江流域正確解決經濟發展和生態保護關系提供了重要依據。

不過，生態優先并非意味著不要發展，也不是對發展的限制，而是對現有不合理的、非綠色的發展模式的限制。這種限制不是消極的，而是倒逼發展模式升級。

從2018年以來，長江經濟帶就開展了綠色發展的試點示范，加強科技創新力度，提升綠色科技成果轉化率和利用率，積極探索生態優先、綠色發展的新路子。比如上海崇明區以規劃管控守住生態空間，通過嚴控建設用地規模、人口數量、建筑高度，實現“鳥進人退”，占全球物種數量1%以上的水鳥物種數由7種上升至12種;江西九江以化工園區“五化改造”破解化工圍江難題，通過實施化工園區環境景觀化、企業環保化、生產安全化、產業循環化、管理智能化改造，實現化工產業含“綠”量和安全系數雙提高;湖北武漢以科教資源優勢助推創新發展，發揮武大、華科等高校和眾多高新技術企業人才集聚優勢，通過建立科技成果轉化線上平臺，實現新能源、新材料等綠色科技成果及時轉化和應用，科技進步貢獻率超過60%，高新技術產業增加值占GDP比重達到25.7%。

董戰峰說，法律為長江經濟帶生態優先、綠色發展立下了“規矩”。強調實施生態優先，將長江流域生態環境保護和修復放在壓倒性位置，要求加大對長江流域的水污染防治與監管力度。也為長江經濟帶高質量發展提供新動力，發揮長江流域發展規劃、國土空間規劃、生態環境保護規劃等的引領和約束作用，通過推動結構調整、促進轉型升級、鼓勵技術創新等綠色發展途徑，強力推動長江流域科學、有序、綠色、高質量發展的實現。(李禾)